Как наследством Минрегиона управляют Хлопонин и Трутнев

Вопросами регионального развития в Российской Федерации до 2014 года централизованно занималось одноименное министерство. К моменту своего упразднения оно так и не располагало значительными управленческими ресурсами, четко очерченным кругом функциональных обязанностей, оставаясь своеобразной синекурой для высокопоставленных чиновников из различных регионов.

Через министерство прошли выходцы из: Костромской области (к моменту упразднения Минрегиона – министр Игорь Слюняев (в 2014 поменял фамилию на Албин), статс-секретарь Светлана Иванова), Ставропольского края (заместитель министра Валерий Гаевский, директор департамента ЖКХ Валентина Антропова), Приморского края (заместитель министра Сергей Дарькин), Ростовской области (заместитель министра Сергей Назаров).
 

Полномочия Минрегиона первоначально были разделены между Управлением по внутренней политике (УВП) администрации президента, Департаментом регионального развития аппарата правительства, Министерством культуры РФ, а впоследствии значительная часть функционала перешла двум вновь созданным федеральным ведомствам – Федеральному агентству по делам национальностей и Министерству строительства и ЖКХ РФ.

В настоящее время в России продолжают действовать два территориальных министерства – по развитию Дальнего Востока (создано в мае 2012 года) и по делам Северного Кавказа (создано в мае 2014 года). Третье аналогичное ведомство, Министерство по делам Крыма, существовало с марта 2014 по июль 2015 года, до момента окончания переходного периода вхождения новых субъектов в состав Федерации.

Таким образом, для Дальневосточного и Северо-Кавказского округов в настоящее время характерна специфическая, трехзвеньевая, структура управления: стратегические вопросы социально-экономического развития курирует заместитель председателя правительства, тактические вопросы – полномочный представитель президента (в случае с ДВФО это один человек – Юрий Трутнев, а в случае с СКФО посты разделены между Александром Хлопониным и Сергеем Меликовым), а развитием институциональной среды для реализации стратегических инициатив ведает территориальное министерство.
 

«КРАСНОЯРСКАЯ» И «ЧЕЧЕНСКАЯ» ГРУППЫ ВЛИЯНИЯ

Министерство по делам Северного Кавказа (Минкавказа) было создано в соответствие с указом президента в мае 2014 года. Инициатором создания данного федерального ведомства является заместитель председателя правительства Александр Хлопонин, который в промежутке с 2010 по 2014 годы был полномочным представителем президента в Северо-Кавказском округе, а до этого являлся губернатором Красноярского края. Хлопонин тесно аффилирован с одной из крупнейших публичных компаний России, ГМК «Норильский никель», являвшись ее генеральным директором, председателем правления и членом совета директоров.

В настоящее время в качестве заместителя председателя правительства Хлопонин непосредственно курирует один макрорегион (Северный Кавказ), международные связи (с частично признанными Абхазией и Южной Осетией), а также ряд отраслей (природопользование, лесное хозяйство, национальную политику и алкогольный рынок).

Руководящие позиции во вновь созданном Минкавказа были распределены преимущественно между выходцами из Красноярского края. Министром назначен Лев Кузнецов, которого с Александром Хлопониным связывают многолетние профессиональные связи сначала в ГМК «Норильский никель», затем в администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Красноярского края: в частности, с 2003 по 2007 годы Лев Кузнецов являлся первым заместителем губернатора Красноярского края, а с 2010 по 2014 годы – губернатором.

Заместителями министра по делам Северного Кавказа были назначены Андрей Резников (ранее также сотрудник ряда подразделений ГМК «Норильский никель», затем – заместитель председателя правительства Красноярского края, министр энергетики и ЖКХ Красноярского края) и Михаил Развожаев (ранее – заместитель руководителя администрации губернатора Красноярского края). Развожаев также возглавил Общественный совет при Министерстве по делам Северного Кавказа.

Департамент инвестиционных проектов Минкавказа возглавила Ольга Рухуллаева, ранее министр инвестиций и инноваций Красноярского края, а департамент международного сотрудничества – Антон Мельник, до этого работавший заместителем министра энергетики и ЖКХ Красноярского края (то есть непосредственный подчиненный Андрея Резникова). Заместителем директора департамента международного сотрудничества Минкавказа назначена Юлия Суховерхова, ранее начальник отдела по правовым и организационным вопросам Министерства энергетики и ЖКХ Красноярского края (то есть непосредственный подчиненный Антона Мельника).

Заместителем директора административно-организационного департамента Минкавказа стал Павел Преловский, до этого работавший в пресс-службе губернатора Красноярского края (то есть, фактически, подчиненный Михаила Развожаева, который возглавлял пресс-службу губернатора). Другим заместителем директора административно-организационного департамента Минкавказа стала Светлана Пирогова, ранее руководитель секретариата губернатора Красноярского края Льва Кузнецова.

Помимо «красноярской» группы в Минкавказа обращает на себя не столь многочисленная «чеченская» группа влияния, которую возглавляет заместитель министраОдес Байсултанов, ранее председатель правительства Чеченской Республики (Байсултанов – двоюродный брат главы Чеченской Республики Рамзана Кадырова). Его креатурой является директор департамента территориального мониторинга Минкавказа, расположенного в Ессентуках, – Альбина Муртаева, которая с 2008 по 2012 годы руководитела секретариатом Байсултанова в качестве председателя правительства Чеченской Республики.
 

На руководящие должности в Минкавказа были рекрутированы чиновники, занимавшие в разные годы ответственные посты в национальных республиках Северного Кавказа: заместителем министра назначен Олег Хацаев (ранее член Совета Федерации от правительства Северной Осетии), помощником министра – Ризван Магомедов (ранее – министр промышленности и энергетики Республики Дагестан), заместителем директора департамента территориального мониторинга –Хамзат Беков (ранее – министр строительства Республики Ингушетия), заместителем директора департамента инвестиционных проектов – Сослан Беков (ранее – заместитель полномочного представителя Республики Северная Осетия при президенте РФ).

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БИЗНЕС МИНКАВКАЗА

Рабочим документом стратегического планирования для Минкавказа является государственная программа социально-экономического развития Северного Кавказа, принятая в декабре 2012 года, а в обновленной редакции – в сентябре 2015 года. В ней содержится 12 подпрограмм (в том числе по одной для каждого из семи регионов округа, две касаются развития курортно-туристической отрасли и оставшиеся три – создания инвестиционной среды и инфраструктуры для территориального развития). Государственная программа рассчитана на срок до 2025 года, суммарный объем финансирования из федерального бюджета составляет на десять лет 320 млрд. рублей.

Бизнес-единицами, деятельность которых связана с Минкавказа и реализацией положений госпрограммы развития СКФО, являются в настоящее время АО «Курорты Северного Кавказа» (совет директоров возглавляет заместитель министра, выходец из Красноярского края Андрей Резников) и АО «Корпорация развития Северного Кавказа» (совет директоров возглавляет заместитель министра Одес Байсултанов).

Оба акционерных общества были созданы в 2010 году по инициативе Александра Хлопонина для реализации инвестиционной стратегии на территории Северо-Кавказского округа. Бенефециарами обоих обществ является Российская Федерация: 100% акционерного капитала АО «Корпорация развития Северного Кавказа» принадлежит государственной корпорации «Внешэкономбанк», которая, в свою очередь, на 100% принадлежит правительству Российской Федерации; АО «Курорты Северного Кавказа» на 98,3% принадлежит АО «Особые экономические зоны», на 100% принадлежащему Росимуществу (миноритарными акционерами являются Сбербанк и Внешэкономбанк).

Несмотря на формальную принадлежность к государственным институтам развития, деятельность обоих акционерных обществ находится под определяющим влиянием ряда патрон-клиентиллистских групп, связанных с ключевыми фигурами в руководстве Северного Кавказа. В частности, с 2010 по 2013 годы генеральным директором и председателем совета директоров ОАО «Курорты Северного Кавказа» являлся Ахмед Билалов, двоюродный брат Зиявудина Магомедова, владельца и председателя директоров группы компаний «Сумма». В 2013 году Билалов был уволен за срыв строительства ряда олимпийских объектов и нецелевое использование кредитов Внешэкономбанка, в отношении него возбуждено уголовное дело. Сейчас Билалов предположительно проживает в Великобритании.

С фигурой Александра Хлопонина связаны также члены совета директоров АО «Курорты Северного Кавказа» Максим Быстров (бывший заместитель полномочного представителя президента в СКФО, а в настоящее время председатель правления ассоциации «НП совет рынка») и Андрей Иванов (бывший советник губернатора Красноярского края, а в настоящее время заместитель министра финансов России).

Первым заместителем генерального директора АО «Курорты Северного Кавказа» является Никита Шашкин, который, по некоторой информации, является зятемАлександра Хлопонина. В свою очередь, его отец Артем Шашкин является заместителем генерального директора АО «Корпорация развития Северного Кавказа». Генеральным директором общества является Сергей Харитонов, который возглавлял департамент корпоративного развития в ГМК «Норильский никель».

Наиболее крупным инвестиционным проектом АО «Корпорация развития Северного Кавказа» в ближайшее время может стать бальнеотерапевтический кластер на Кавказских Минеральных Водах. Куратором создания кластера является Одес Байсултанов, помимо этого он также координирует разработку нового федерального закона о статусе Кавминвод, который бы позволил консолидировать все федеральное имущество, находящееся на территории региона, под управлением управляющей компании.

Согласно предварительно достигнутым договоренностям, данное имущество будет передано АО «Кавминкурортресурсы» (на 51% принадлежит Росимуществу, на 49% – Федерации независимых профсоюзов России), а затем общество поглотит АО «Корпорация развития Северного Кавказа». Важно отметить, что принятие закона повлечет изъятие части полномочий и у правительства края, и у органов местного самоуправления. В настоящее время против его принятия выступает руководство Ставропольского края во главе с губернатором Владимиром Владимировым и председателем заксобрания Юрием Белым, а также ряд общественных институтов.
 

ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ВЕКТОР ИЗМЕНЧИВ

Схема управления Дальневосточным федеральным округом концептуально не отличается от аналогичной, реализованной на Северном Кавказе. Ключевой фигурой является Юрий Трутнев, который с 2000 по 2004 года являлся губернатором Пермского края, а затем занял пост министра природных ресурсов Российской Федерации. В правительстве Дмитрия Медведева назначен заместителем председателя, и одновременно в администрации президента – полномочным представителем президента в ДВФО (такое же двойное подчинение – по линии президента и правительства – с 2010 по 2014 годы имел Александр Хлопонин). Помимо развития Дальнего Востока, Трутнев в качестве вице-премьера иных вопросов не курирует.

Неформальным куратором Дальнего Востока также является заместитель председателя правительства Игорь Шувалов, в ведении которого развитие федерального округа находилось до 2012 года (в частности, он был персонально ответственным за подготовку к проведению саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества во Владивостоке). При этом существовала следующая схема управления регионом – полномочия полпреда совмещал министр по развитию Дальнего Востока, которым с мая 2012 года до августа 2013 года являлся Виктор Ишаев (до этого губернатор Хабаровского края).

После ухода Ишаева (который считается аппаратной победой Юрия Трутнева), министром является Александр Галушка, ранее сопредседатель общественной организации «Деловая Россия», а также центрального штаба «Общероссийского народного фронта». Из аппарата «Деловой России» Галушка рекрутировал также несколько ключевых функционеров министерства, в том числе первого заместителя министра Александра Осипова, заместителя министра Сергея Качаева, помощника министра Елену Горчакову и советника министра Елену Шашкову.

На различные руководящие должности в Минвостокразвития были рекрутированы чиновники, занимавшие в разные годы ответственные посты в отдельных регионах: заместителем министра назначен Максим Шерейкин (ранее – заместитель губернатора Калужской области), советником министра – Владимир Кучук(ранее – советник губернатора Хабаровского края по международным связям), директором департамента комплексного макрорегионального развития, привлечения бюджетного финансирования и государственных инвестиций Вячеслав Аронин (ранее – заместитель губернатора Самарской области), заместителем директора департамента комплексного макрорегионального развития, привлечения бюджетного финансирования и государственных инвестиций Мариана Керчелаева (ранее – глава департамента труда и занятости населения правительства Москвы).

Обращает на себя внимание, что руководители двух департаментов в Минвостокразвития ранее занимали руководящие посты в Федеральном агентстве морского и речного транспорта (Росморречфлот): глава департамента внешнеэкономической деятельности, привлечения частных инвестиций и поддержки экспорта Рустам Макаров возглавлял управление инвестиций и программ развития Росморречфлота, а врио руководителя департамента территорий опережающего развития (ТОР) и инфраструктуры Андрей Федотовский ранее был заместителем начальника управления инвестиций и программ развития Росморречфлота (то есть являлся подчиненным Рустама Макарова).
 

ОФШОРЫ НЕЭФФЕКТИВНЫ ДЛЯ РАЗВИТИЯ

Рабочим документом стратегического планирования для Минвостокразвития является федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (первоначально принята в 1996 году, рассчитана на период до 2018 года).

Бизнес-единицами, деятельность которых связана с Минвостокразвития и реализацией положений федеральной целевой программы развития ДВФО, являются в настоящее время АО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» (председателем совета директоров является экс-председатель государственной корпорации Внешэкономбанк, владеющей 100% уставного капитала фонда, Владимир Дмитриев, а членами совета директоров – заместители министра по развитию Дальнего Востока Александр Осипов и Максим Шерейкин) и АО «Корпорация развития Дальнего Востока» (совет директоров возглавляет первый заместитель министра, выходец из «Деловой России» Александр Осипов).

Операционное руководство «Корпорации развития Дальнего Востока», управляющей всеми территориями опережающего развития в округе, сменилось в начале текущего года: генеральным директором назначен Денис Тихонов, который ранее являлся заместителем председателя правительства Тульской области и возглавлял «Корпорацию развития Тульской области» (бывший гендиректор КРДВ Александр Корнейчук стал заместителем председателя совета директоров корпорации).

Важно отметить, что управляющим директором АО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» непродолжительное время являлся Тимур Чарто, который ранее был заместителем генерального директора АО «Корпорация развития Северного Кавказа». Подобный пример демонстрирует, что институциональные подходы к развитию обоих федеральных округов принципиально схожи. Они заключаются в создании профилированных территорий с особыми режимами таможенного, налогового, инвестиционного и смежного регулирования. В частности, на Северном Кавказе это три всесезонных туристско-рекреационных комплекса «Ведучи» (Чечня), «Архыз» (Карачаево-Черкесия) и «Эльбрус-Безенги» (Кабардино-Балкария), а также строительный технопарк «Казбек» (Чечня), а на Дальнем Востоке – свободный порт Владивосток (Приморский край) и территории опережающего развития (ныне действуют и привлекают резидентов восемь ТОРов: «Кангалассы» в Якутии; «Надеждинская» и «Михайловская» в Приморском крае; «Комсомольск» и «Хабаровск» в Хабаровском крае; «Белогорск» и «Приамурская» в Амурской области; «Камчатка» в Камчатском крае).

Вместе с тем, данный подход вызывает обоснованную критику со стороны ряда экономистов, которые указывают на то, что за счет создания даже большого числа зон опережающего развития стабилизировать состояние финансово-экономической сферы в России принципиально невозможно. В условиях, когда износ основных фондов в народном хозяйстве страны превышает 60%, часть локалитетов и отраслей будут продолжать развиваться за счет привлечения инвестиций на преференциальных условиях, а оставшиеся продолжат стагнировать.
 

В итоге это может привести к еще большему расслоению, нежели мы наблюдаем сейчас. Кроме того, крайне велики коррупционные риски, что также демонстрируют многочисленные примеры кластерного развития Северного Кавказа. Более эффективным методом является развитие инфраструктуры (транспортной, коммуникационной, логистической, инженерной) крупных промышленных центров, которая должна дать стимул для появления инвесторов с реальными проектами, не дожидающихся преференциальных условий.

zampolit.com